广州市国资委关于市政协十三届三次会议第2034号提案的复函

涂成林委员：

您在市政协十三届三次会议提出的第2034号提案，《关于突破国企混改“天花板”推进我市国企可持续发展的建议》收悉，您提出的我市国企当前混改工作中的问题与建议，对于进一步推进广州国资国企混合所有制改革工作、促进多种所有制经济融合发展，具有较高的现实意义和启发价值。现结合实际情况函复如下：

一直以来，广州国资作为地方国资，坚持“宜混则混”的原则，延续“为改而混”的宗旨，不断深化所有制改革，引入优秀战投，健全体制机制、完善法人治理，激发企业活力，不断推进我市国企可持续发展，促进多种所有制经济融合发展。

一、市属国企混改的指导政策

2015年5月我委以市委市政府名义出台的《关于全面深化国资国企改革的意见》中率先提出市场化的混改目标（“混合所有制成为市属企业主要形式”，“竞争性领域的市属企业全部实现整体上市或至少控股一家上市公司”）后，2018年6月，我委主稿的《中共广州市委广州市人民政府关于促进国资国企改革创新发展的实施意见》印发实施，提出“到2020年，混合所有制经济充分发展；竞争类国有企业基本完成混合所有制改革，准公益类国有企业中符合条件的实现混合所有制发展新突破”，“资产证券化率达到80％左右”，“混合所有制企业主要效益指标贡献度达到85％”，进一步明确了通过混改促进不同所有制经济融合发展的目标及举措，更直接体现了我市国企混改工作的前瞻性和广泛性。

2018年7月，我委以市政府名义出台《广州市人民政府关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》，对混改的模式、方案设计、决策程序，以及混合所有制企业法人治理结构的完善等，提出指导意见，以期望通过加快推进具体的混改工作助力多方共同发展，同时也于2017年6月印发了《关于监管企业及其子企业改制的工作流程指引》，对相关企业的改制流程进行了明确的规范，便于企业开展混改等相关工作。此外，近年来，市发展改革委先后印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》、《广州市推进政府和社会资本合作试点项目实施方案》及《广州市基础设施和公用事业特许经营工作指引》等政策文件，有效规范PPP操作程序，确保PPP项目公平公正、依法合规、有序有效实施，也为广州国企的混改工作提供了助力。

二、市属国企混改的基本情况

目前，我委直接监管的一级企业27户，集团层面混改率为全国同类城市最高。二级及以下企业已有近六成为混合所有制企业。

广州在企业资本构成含有非公成分的混改企业的占比等方面指标均处于同类城市的领先地位。截至2018年底，从混改企业占比看，我委监管企业已有近六成为混合所有制企业；从混改企业贡献看，改革成效好，我委直接监管企业中纳入合并报表的混合所有制企业的营收、净利润、上缴税费占比均超过七成。

此外已启动推进一批市本级PPP项目，成功推进金融城综合交通枢纽、琶洲西区地下综合管廊等PPP项目，吸引社会资本参与我市PPP项目的投资建设，赋能广州国资混改。

三、市属国企混改的主要做法

（一）充分利用资本市场，以上市为主要形式发展混合所有制经济。

一是混改工作并非一蹴而就，需结合市场状况、企业实际来分步实施，从而有序推进广州国企的混合所有制改革。一直以来，我委积极推进广州国企发展成为公众公司，借此更好地完善法人治理结构、优化信息披露监管等，打造公众公司是我委推进混改的重要途径。二是指导国有股比较大的上市公司引入非公资本和员工持股。近年来，我委积极支持指导已有上市平台的企业，运用增发配股等多种手段，开展资本运作，引入非公资本和员工持股，进行“二次混改”。如广药白云山定增项目，引入了马云旗下云峰基金作为战略投资者，利用互联网和大数据，拓展多种经营，创新发展医药电商业务；广电运通、海格通信、广州酒家等上市企业推行管理层和员工持股，快速成长为行业龙头企业。三是资本市场回暖之后，我委将继续适时通过推进国有股比较大的企业“减持”部分国有股，同时争取引入优质非公资本，进一步优化股权结构。

广州市属国有控股上市企业均属于竞争领域，对这些企业的国有持股比例，广州国资一直以来，均贯彻中央及国务院国资委的相关精神，可以绝对控股、相对控股、也可以参股，关键是要根据市场情况、企业发展情况，结合实际来开展相关工作。

（二）强化激励，积极推进管理层和技术骨干持股。

1．国有控股上市公司员工持股及股权激励。

近年来，我委指导广汽集团、无线电集团、珠江钢琴、广州酒家等企业实施管理层和技术骨干持股，产生良好的激励作用。特别是2014年以来，在推动广州浪奇、广药白云山、海格通信、广电运通、珠江啤酒等上市公司定向增发的过程中，均同步实施员工持股计划，使企业管理层、核心员工的利益同股东利益趋于一致，为企业可持续健康发展提供体制保障。

2．非上市公司员工持股及股权激励。

在非上市公司员工持股试点方面，按照国家、省关于开展国有控股混合所有制企业员工持股试点工作的要求，我委优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业、科技服务型企业及转制科研院所开展员工持股试点，目前已有2户企业完成相关试点工作，员工持股比例均大于10％；在股权激励方面，地铁设计院的股权激励工作已完成，今年上半年已经提交了IPO上市的申请。在上市国企开展股票期权激励方面也给予大力支持，如广汽集团第二期股票期权激励计划、广州酒家、广百股份实施第一期股票期权激励计划。以期通过实现员工持股，增强企业对优秀人才的吸引力和凝聚力，提高员工工作的积极性和创造性，促进企业与员工合作共赢。

（三）积极开拓“双向混改”。

发展混合所有制经济也有实行“双向混改”，即鼓励国有资本通过围绕产业链投资、利用股权投资基金等多种方式入股非国有企业，从而促进与非国有企业的股权融合、战略合作、资源整合。如广州国发结合产业布局及市场情况，于2018年适时成立纾困并购基金，与万力集团合作入股山河智能；以及万宝集团入股金明精机等，以民营市场化的基因嫁接国有规范化的管理理念和丰富资源，打造具有国际竞争力的行业龙头和技术领军企业，实现国有经济与民营经济的融合发展。

总体而言，对比国内其他城市，广州作为国企改革的先行者、开拓者，国企混改工作从战略设计、配套政策、成果成效等方面看，均处于全国领先的地位。同时，“改革永远在路上”，各方面仍有进一步优化的空间，其相关工作仍需进一步深化。

四、提案中的建议及问题的情况说明

一是对于集团层面的资源整合和混改工作，在政策指导方面，我市在全国率先提出“整体上市”作为集团层面混改的主要方式。对于提案中提及的广州银行引入央企、省企、其他地方国企等非本市优秀国资背景的投资者，实现投资主体多元化，其实也是“为改而混”的具体体现。在2019年6月30日，由国务院国资委新闻中心指导、上海国有资本运营研究院、中国金融信息中心等联合主办的第十二期“国资大讲坛”中，原北京产权交易所党委书记、董事长熊焰的主旨演讲中也提到，“国资与国资混，包括‘央企＋央企’、‘央企＋地企’、‘地企＋地企’，虽然还都是国有，但多个主体显然比国有独资在资源、活力和制衡上要好。”对此，我委也是比较认同，并且一直致力于市属国企的股权多元化，这些优质的、非市属的国资企业的加入有利于更好地完善法人治理，激发企业活力、对推进企业下一步上市、深化混改，提高混改成效，促进国资增值保值有着积极的现实意义。

我委将继续结合企业自身发展需要，实事求是、有的放矢、积极稳妥推进市属国企混改。对于上市或未上市的企业，在《中华人民共和国公司法》等各项法律法规的规范下，切实维护各方股东利益，实现多种所有制经济融合发展。

二是近年来，在推进员工持股、股权激励等方面，国家出台了相关文件（《上市公司股权激励管理办法》、《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》、《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》等），对具体的方式方法进行了细致的要求，其中涉及“上持下”等属于不允许的红线范畴，如《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》指出原则上“国有企业集团公司及其各级子企业改制，经国资监管机构或集团公司批准，职工可投资参与本企业改制，确有必要的，也可持有上一级改制企业股权，但不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权”；《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》指出“党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股”；《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》对激励对象也有明确的范围要求，需为重要技术人员或生产经营方面的管理人员。

对于此点，我委一直以来积极向上级部门反映企业的相关诉求，近日印发的《国务院国有企业改革领导小组办公室关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》，则提出“双百企业”及所出资企业属于科研、设计、高新技术企业的，其科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构事后备案。其中，地方“双百企业”为一级企业，且本级企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须报经同级国有资产监管机构批准后实施。后续在此基础上，我委将支持并鼓励相关“双百企业”进一步加大改革创新力度，同时继续将积极向省、国家等相关部门反映您提出的建议，争取进一步解放思想，面向更多的适宜企业，更好地实现员工与企业的合作共赢。

三是目前涉及非上市国有企业的员工入股企业，国家出台的文件主要有《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》和《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》，其对员工持股总比例（股权激励总额占企业总股本）和单一员工持股比例（单个激励对象占企业总股本）均作出了明确规定。总占比方面，前一个文件要求不得超过30％，后一个文件根据企业的规模，不得超过5％、10％、30％；单个个人占比方面，前一个文件要求不得超过1％，后一个文件要求不得超过3％。我市在具体工作的施行过程中，并未增加、提高任何限制条件，相反，积极鼓励集团公司推进符合条件的下属企业加大改革力度，开展员工持股试点申报等工作。针对您提出的适当放宽员工持股比例上限等建议，我委将积极向省、国家等相关部门反映。同时，6月底，我委借助市发展改革委主导的“老城市、新活力”的工作契机，向中央建议支持广州参照计划单列市待遇开展员工持股改革试点工作，希望为我市在后续的员工持股试点工作中争取更多的主动权。

五、市属国企混改下一步工作思考

混改作为国企改革创新中的重要一环，其核心在于做好另一种“放与管”的平衡。“放”，让企业根据自身需求和市场环境制订适宜的混改方案，充分调用企业的能动性，激发企业的内生活力；“管”，国资管理、纪检审计等部门等做好管控，确保混改过程中国有资产、资本的合理利用，其利益不受损害。

您提出的我市国企当前混改工作中的问题与建议，正是当前混改工作的焦点和难点，也是国家、省、市国资管理部门一直努力优化的内容。为此，下一步，我委将结合您的建议，在以下三个方面多加思考和努力，大力推进国企改革创新，优化我市国企混改环境，更大地激发我市国企活力、增强广州国资竞争力、进一步释放国企对我市经济发展的巨大潜力，促进多种所有制经济高质量发展。

一是要进一步解放思想，锐意创新。习近平总书记在2018年6月山东烟台考察时强调，“国企一定要改革，抱残守缺不行。国有企业要深化改革创新，努力建成现代企业。”国有企业混改，能够更好地完善企业法人治理结构；多种所有制经济的融合，能够更好地实现国有企业现代化。当前，国有企业改革进入到“爬坡过坎”的关键时期，混改工作亦是如此，为此我委将坚持进一步解放思想，协同其他政府部门，积极制订更精准的目标、落实更有力的措施、形成更扎实的作风，推进国有企业锐意创新。比如加大力度，协调市委编办尽快出台从事生产经营活动事业单位转企改制方案，为后续的相关企业开展混改工作打好基础。同时，积极鼓励、加强指导市属国企的加大混改力度，充分发挥各级国有企业的工作积极性和创造力，大力探索混合所有制改革的新途径、新方式，为国有企业改革发展提供重要支持。

二是要进一步建立、完善国企混改的容错机制。国企改革是一项“摸着石头过河”的工作，企业混改更是充分市场化的商业行为。为此，我委将继续秉承“为改革者撑腰、为创新者鼓劲、为担当者担当、让干事者无忧”的良好风尚。配合纪检等相关部门对国有企业的改革提升宽容度，建立合理健全、可量化评估的容错机制，特别是针对处于充分竞争领域的优质科技型企业，从而提升国企相关人员的改革意愿，避免国有企业在市场竞争中贻误时机。通过容错机制的有效设立和执行，鼓励国有企业混改，以少量的国有资本撬动更多的社会资本参与到创新、创业之中，更好地优化国有资本投资运营状态，促进国有资本增值保值。

三是要进一步加强、完善国企混改的激励机制。让企业职工，特别是核心管理人员和技术骨干，共享国有企业发展成果是国企改革的目标之一。我委将继续加强、完善国企混改的激励机制，如在非上市国企的混改方案中，鼓励符合条件的企业，同步开展员工股权激励等；鼓励更多合适的企业开展职业经理人，从而激发企业员工的主观能动性、实现企业与员工的共创共赢，更好地服务于市属国企的高质量发展。

最后，十分感谢您对广州国资国企改革工作的支持和关心，希望您继续予以关心关注，希望能够通过您的倡议，让上级或相关部门在市属国企混改工作上给予更多理解与支持。相信，在市委市政府的正确领导下，在市发展改革委、市财政局等部门的通力合作以及社会各界的关心支持下，广州国企的混改工作能够继续砥砺前行、锐意创新，有效推进不同所有制经济的共创共赢。

此复。

广州市人民政府国有资产监督管理委员会

                                                                                                                 2019年8月23日