关于印发《广州市国资委监管企业全面预算管理办法》的通知

穗国资财〔2018〕16号

各监管企业：

《广州市国资委监管企业全面预算管理办法》已经市国资委主任办公会审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。执行中遇到问题，请向市国资委财务监管与经济运行处联系。

广州市人民政府国有资产监督管理委员会

2018年5月11日

广州市国资委监管企业全面预算管理办法

第一章 总则

第一条为了推动广州市国资委监管企业全面预算管理，以预算管理为导向构建企业管理控制系统，提高企业经营管理和风险防控水平，强化对监管企业营运监督，维护国有资产出资人权益，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》和国家财务会计制度等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法所称广州市国资委监管企业是指由广州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）直接监管和委托监管的国有及国有控股企业、国有实际控制企业（以下统称监管企业）。

第三条本办法所称监管企业全面预算管理，是指监管企业以发展战略为导向，在对未来环境预测的基础上，对预算年度内各类经济资源、经营、投融资等行为合理预计，确定预算期内经营管理目标，并围绕预算目标进行财务控制和监督的一系列管理过程。全面预算管理通常包括预算目标的确定、编制、执行控制、分析、调整、考核及监督等管理活动。

第四条企业应当按照内部经济活动的责任权限实施全面预算管理，并遵循以下原则：

（一）战略导向。围绕企业战略目标推进全面预算管理，实现战略与预算结合，以预算促进企业战略的实现。

（二）效益优先。以经济效益为中心，注重企业资源的优化配置，提高企业竞争力。

（三）过程控制。以企业定额、标准为基础，通过差异分析，持续跟踪监控预算目标的实现进度，提高预算管理的过程管控能力，防范经营风险。

（四）融合业务。嵌入企业经营管理的各个领域、层次、环节，形成由业务预算、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。并制定土地出让收益等分配使用计划。

（五）平衡管理。预算管理应平衡长期目标与短期目标、整体利益与局部利益、收入与支出、结果与动因等关系，促进企业可持续发展。

（六）对标牵引。强化对标管理，利用内部比较和行业对标结果设定预算目标，通过预算目标牵引促进企业做强做优做大。

（七）权责对等。将企业层级、部门、个人等内部权责利关系规范化、明细化、具体化、可度量化，权责对等，促进各预算责任主体围绕预算目标开展沟通与协调，强化预算考核，确保预算执行刚性。

第五条监管企业是全面预算管理的主体，应结合自身实际情况，建立相应的全面预算管理制度，组织开展内部全面预算编制、报告、执行、调整、监督和考核工作，完善全面预算工作体系，推进全面预算管理。

第六条监管企业应在规定的时间内按照国家财务会计制度规定和市国资委的有关要求，以统一的编制口径、报表格式和编报规范，报送年度全面预算报告。

监管企业预算年度与其会计核算年度一致；监管企业预算口径与决算口径保持一致。

第七条监管企业全面预算管理是市国有资本经营预算的基础环节，应与市国有资本经营预算的编制和管理要求相衔接。

第二章 全面预算管理的组织机构

第八条市国资委是监管企业全面预算工作的监督管理部门。市国资委依据本办法对监管企业全面预算编制、执行和考核等实施事前、事中、事后的监督管理，引导和督促企业切实建立以全面预算目标为中心的各级责任体系。

第九条监管企业应按照市国资委的要求，组织实施全面预算工作，规范全面预算的编制程序和方法，强化执行监督，并按照加强财务监督和完善内部控制机制的要求，建立健全全面预算管理的组织架构，明确职责权限，加强沟通协调。

第十条监管企业的年度预算方案、年度预算调整方案由市国资委或股东大会（股东会）负责审议批准。其中市属国有独资企业、国有独资公司由市国资委审议批准。市属国有控股公司由股东大会（股东会）审议批准，市国资委派出的股东代表在股东大会（股东会）上发表市国资委意见。原则上委托监管国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司预算方案由市国资委备案。

第十一条监管企业董事会负责制订企业年度预算方案、年度预算调整方案。董事会应设置预算委员会，负责全面预算管理工作。

第十二条董事会预算委员会应由熟悉企业预算、财务及经营管理等方面专业知识并具备相应业务和财务专业知识和组织能力的董事组成。预算委员会向董事会负责，履行以下职责：

（一）根据企业战略规划和年度经营目标，拟订符合本企业实际的预算目标，并确定预算目标分解方案、预算编制方法和程序；

（二）拟定本企业全面预算方案和全面预算调整方案；

（三）协调解决本企业全面预算编制和执行中的重大问题；

（四）检查本企业全面预算执行情况；

（五）根据全面预算执行情况提出对本企业预算执行单位考核和奖惩意见；

（六）其他全面预算管理事宜。

预算委员会拟定的有关全面预算管理的重大事项，应当报董事会审议通过，并按照相关法律法规及其企业章程的规定报市国资委或股东大会（股东会）审议批准。

第十三条监管企业应设立全面预算管理综合工作机构，由财务部门和其他相关职能部门成员组成，在预算委员会领导下，履行以下职责：

（一）负责拟订全面预算管理相关制度、程序和方法；

（二）组织企业全面预算的编制、审核、汇总及报送工作；

（三）分解下达全面预算指标，监督企业全面预算执行情况；

（四）组织编订企业全面预算调整方案，交由预算委员会审议；

（五）协调解决企业全面预算编制和执行中的有关问题；

（六）分析和考核企业内部各业务机构及所属企业、托管企业预算完成情况。

第十四条监管企业内部各业务机构和所属企业、托管企业为企业全面预算执行单位，在上述全面预算管理机构的统一指导下，履行以下职责：

（一）负责本单位全面预算编制和上报工作；

（二）负责分解经批准的全面预算指标，落实到各部门、各岗位；

（三）按授权审批程序严格执行各项预算，及时分析预算执行差异原因，解决预算执行中存在的问题；

（四）及时总结分析预算编制和执行情况；

（五）配合全面预算管理机构做好企业预算的综合平衡、协调、分析、控制、考核等工作。

第三章 全面预算的编制和审批

第十五条监管企业编制全面预算应坚持以战略规划为导向，正确分析判断市场形势和政策走向，明确预算编制前提、科学应用预算编制方法和预测年度经营目标，合理配置内部资源，实行总量平衡和控制，避免预算指标过高或过低。

第十六条监管企业编制全面预算应将内部各业务机构和所属企业、托管企业的全部经营活动纳入预算编制范围，全面预测财务收支和经营成果等情况，依据财务管理关系，按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序，层层组织做好所属企业、托管企业全面预算编制工作。

第十七条监管企业年度全面预算报表与年终财务决算报表的编制范围、口径应当一致，对纳入合并财务报表范围的所属企业编制合并全面预算报表，对不纳入合并财务报表范围的所属停产、关闭、破产企业及托管企业编制汇总全面预算报表，做到不重报、不漏报。

第十八条监管企业应建立全面预算编制协调管理制度。企业内部业务和职能部门应相互协调、配合做好全面预算编制工作。

第十九条监管企业应根据行业特性和不同预算项目，合理选择固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等方法编制预算，并积极与行业先进水平、国际先进水平对接。

第二十条监管企业编制全面预算应覆盖企业经营管理的各个领域、层次、环节，形成业务预算、投资预算、筹资预算、财务预算。其中业务预算应包括主要业务经营预算、主要业务损益预算、对外捐赠支出等预算；投资预算包括固定资产投资、股权投资、金融工具投资预算；筹资预算包括负债筹资和股权筹资预算；财务预算包括人工成本预算、成本费用预算、利润表预算、资产负债表预算、现金流量表预算等。

第二十一条监管企业应根据行业特性和自身特点合理设计全面预算基础指标体系，并重点关注企业经营类指标及股东报酬类指标的编制，其中企业经营类指标主要包括营业总收入、营业总成本、营业利润、利润总额、归属于母公司所有者的净利润；股东报酬类指标包括归属于母公司所有者权益、净资产收益率、国有资本保值增值率等，具体重点关注指标注重与市国资委批准指标体系相衔接。

第二十二条监管企业编制全面预算应严格按照国家相关规定，加强对外投资、固定资产投资以及金融性资产投资业务的风险评估和预算控制。对资产负债率过高、偿债能力低下以及投资回报差的企业，应严格控制投资规模；不具备从事高风险业务的条件、存在重大投资损失的企业不得安排高风险业务的投资预算。严格控制非主业投资预算，加强非主业投资和无效投资的清理。对已立项的投资项目，应编制资金筹措和资金投入进度预算。

第二十三条监管企业编制全面预算应准确预测年度现金收支、结余和缺口，合理规划现金收支与配置，优化现金流量，加强应收应付款项的预算控制，增强现金保障和偿债能力，提高资金使用效率，平衡经营活动、投资活动及筹资活动现金流量。

第二十四条监管企业编制全面预算应规范制定成本费用开支标准，严格控制成本费用开支范围和规模，加强投入产出的预算控制。对于成本费用增长快于收入增长且成本费用利润率下降的企业，编制全面预算时应重点突出降本增效，适当压低成本费用的预算规模。对人工成本的预算，要通过分析企业所处发展阶段的效益水平，以及企业所在行业人工成本的平均水平，按照市国资委考核分配及工资预算相关管理规定，合理确定人工成本的预算规模，做到总量控制、结构合理，经营效益下滑的企业应严格控制工资水平。结合政府对“三公”经费的管理要求，严控公务差旅费、接待费、会议费、汽车购置和运行等费用的预算开支。

第二十五条监管企业编制全面预算应注重防范财务风险，严格控制担保、抵押和金融负债等规模。资产负债率过高、存在较大偿债压力的企业，应当适当压缩金融债务和控制担保预算规模，其中担保管理按照市国资委担保业务管理相关管理规定执行。

第二十六条监管企业编制全面预算应将逾期担保、逾期债务、不良投资、不良债权等问题的清理和处置作为重要内容，在全面预算报告中予以重点分析说明，积极消化潜亏挂账，按企业会计准则合理预计资产减值准备，控制新潜亏的出现。

第二十七条监管企业编制全面预算应统筹规划企业合并与分立、产权划拨与转让等产权变动及重大资产处置事项，合理预计其对企业带来的影响，保证国有资产保值增值。

第二十八条监管企业编制全面预算应按照市国有资本收益收缴相关管理规定，以上年度财务决算归属母公司所有者净利润为依据，测算企业预算年度应上缴的国有资本经营收入，统筹保障上缴国有资本经营收入的资金。对留存在企业的未分配利润要实行严格规范的管理，未经批准不得随意处置。

第二十九条监管企业编制全面预算应遵循以下基本工作程序：

（一）确定经营目标。监管企业全面预算管理机构应根据公司战略规划、生产经营计划、经济形势的变化以及对市场的预测分析等因素，确定企业年度经营目标，分解下达到各预算执行单位，同时以年度经营目标为基础，把初步编制的利润表、非经常性损益和重大事项等预算作为预算上报市国资委。

（二）编制预算草案。监管企业全面预算管理机构根据年度经营目标组织下属各预算执行单位进行预算目标沟通和预算方案编制，根据各预算执行单位的预算方案，全面预算管理机构经过逐级汇总、上下结合、沟通协调，形成监管企业全面预算草案，由预算委员会审核后报董事会审议。

（三）审议预算草案。董事会负责审议企业年度预算草案，董事应在预算审核中尽职尽责，重点关注年度预算草案的科学性和可行性，确保全面预算与企业发展战略、年度生产经营计划相协调。

（四）审议预算方案。企业年度预算草案经董事会审议通过后，由董事会审议预算方案后报市国资委或股东大会（股东会）审议批准。其中市属国有独资企业、国有独资公司由市国资委审议批准。市属国有控股公司预算方案由股东大会（股东会）审议批准。

（五）监管企业根据市国资委或股东大会（股东会）批准的全面预算方案，向下属各预算执行单位下达预算总体目标。

第四章 全面预算报告

第三十条监管企业应按照市国资委各年度印发的企业全面预算编制工作的通知要求，编制上报年度全面预算报告。

第三十一条监管企业年度全面预算报告按以下步骤及要求上报：

（一）企业确定年度全面预算总体目标后，编制预算年度主要预算指标预报表、非经常性损益情况表及重大经营、财务和非经等事项的说明（纸介和电子文档），于每年11月底前上报市国资委。

（二）监管企业按本办法第二十九条的工作程序编制监管企业全面预算方案并形成全面预算报告（纸介和电子文档），按相关决策程序审核通过后在次年1月中旬上报市国资委。

（三）监管企业年度全面预算报告由以下部分构成：

1．年度全面预算报表（预算报表使用市国资委各年度统一发布的预算报表管理软件编报格式）；

2．年度全面预算编制说明；

3．董事会（总经理办公会）全面预算决议文件；

4．其他相关材料。

（四）监管企业年度全面预算报表主要包括以下内容：

1．企业预算年度内预计资产、负债及所有者权益规模、质量及结构；

2．企业预算年度内主要业务预计实现经营成果及利润分配情况；

3．企业预算年度内为组织经营、投资、筹资活动预计发生的现金流入和流出情况；

4．企业预算年度内预计达到的生产、销售或者营业规模及其带来的各项收入、发生的各项成本和费用；

5．企业预算年度内预计发生的产权并购、长短期投资以及固定资产投资的规模及资金来源，企业土地、物业出租收益情况；产权转让和重大资产处置资金回流、资金安排的情况；党建工作经费、安全生产经费安排情况；

6．企业预算年度内预计对外筹资总体规模与分布结构。

7．企业预算年度内预计发生营业成本、税金、销售费用、管理费用、财务费用的结构及金额及重点成本费用的预计开支情况，包括预计发生的人工成本、自主创新和研发支出、资产减值准备等。

（五）监管企业应通过年度全面预算编制说明对年度全面预算报表编制及全面预算管理有关情况进行分析说明。企业年度全面预算编制说明包括以下内容：

1．全面预算编制工作组织情况；

2．上一年度对预算管理工作进展情况、预算执行结果、执行差异原因及改进措施等分析和总结；

3．预算年度内全面预算编制基础、基本假设及采用的重要会计政策及其变化情况；

4．预算年度内全面预算编制范围及上年度预算编制范围的差异变化原因；

5．预算年度内企业所面临的市场形势、主要业务经营情况、重大事项安排因素及生产经营主要预算指标的客观分析预测和说明；

6．预算年度内全面预算执行保障措施以及可能影响主要预算指标的事项说明；

7．其他需说明的情况。

第三十二条监管企业应按规定组织所属企业开展全面预算报告收集、审核、汇总工作，并按时上报全面预算报告。除报送合并范围内所属企业的合并预算报告外，还应附送监管企业本部及二级子企业的分户预算报告电子文档。三级及三级以下企业的全面预算数据并入二级子公司报送。

第三十三条监管企业按照下列程序，以书面形式向市国资委报送全面预算报告：

（一）设立董事会的国有独资企业、公司、国有控股公司，全面预算报告应当经董事会审议通过后报送；

（二）尚未设立董事会的国有独资公司和国有独资企业，全面预算报告应当经党政联席会或总经理办公室审议通过后报送；

第三十四条监管企业全面预算报告应加盖企业公章，并由企业董事长（尚未设董事会的由总经理）、总会计师（或分管财务负责人）、全面预算管理部门负责人签章。

第三十五条市国资委根据监管企业上报的全面预算报告编制质量，对市属国有独资企业和公司的全面预算方案进行审议批准。对于存在质量问题的，要求及时进行整改，其中对于严重脱离实际、各相关预算指标不衔接的，要求重新编制上报全面预算报告。

第五章 全面预算执行

第三十六条监管企业全面预算一经市国资委或股东大会（股东会）审议批准下达，应及时将全面预算指标向下属各全面预算执行单位进行层层分解，各全面预算执行单位将分解下达的年度全面预算指标细化为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。

第三十七条监管企业应严格执行经核定的年度全面预算，切实加强投资、融资、担保、资金调度、物资采购、产品销售等重大事项以及成本费用预算执行情况的跟踪和监督，明确超预算资金安排的审批程序和权限。

第三十八条监管企业应当建立预算执行情况分析制度，定期召开预算执行分析会议，通报预算执行情况，研究、解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。

企业分析预算执行情况，应当充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律等方面的信息资料，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因素分析等方法，从定量与定性两个层面充分反映预算执行单位的现状、发展趋势及其存在的潜力。

第三十九条监管企业应建立季度全面预算执行情况报告制度，应于每季度（第四季度除外）结束后6个工作日内，结合季度经营分析报告，向市国资委报告企业预算执行进展情况、存在的主要问题及其对预算目标的影响等信息。对年度预算执行期内预计将出现导致主要预算指标偏离预算目标超过＆plusmn；10％的事项，应及时分析原因，提出改进措施，并及时报告市国资委。

第四十条监管企业监事会应对企业全面预算的执行情况进行跟踪检查，发现违反审批程序或未经规范程序的预算外项目支出或项目超支的事项应予纠正，并在年度监督检查和工作报告中对企业预算执行情况作专项说明。

第六章 全面预算调整

第四十一条经市国资委审议批准或备案的监管企业全面预算应当保持稳定，不得随意调整，强化预算刚性。预算执行过程中出现以下情形之一，导致全面预算编制基本假设发生重大变化的，可予以调整：

（一）自然灾害等不可抗力因素；

（二）国家经济政策发生重大调整；

（三）市场环境发生重大变化；

（四）企业发生分立、合并等重大资产重组行为；

（五）其他重大影响因素。

第四十二条监管企业全面预算管理机构结合全面预算执行情况和调整事项，分析调整事项对年度预算目标的影响程度，提出符合企业实际的预算调整方案。预算调整方案按本办法第三十三条要求审议通过后，连同审议决议文件于当年9月底以前上报市国资委。预算调整应符合以下要求：

（一）对调整所依据的客观因素必须出具真实、准确的依据；

（二）调整重点应针对预算执行中的重大差异；

（三）差异调整后的预算目标应力求最优。

第四十三条监管企业应当将全面预算调整情况及时上报市国资委审议批准或备案后分解执行，全面预算调整报告内容包括：

（一）主要指标的调整情况；

（二）调整的原因；

（三）预计执行情况及保障措施。

第七章 全面预算考核评价

第四十四条市国资委负责对企业的预算进行考核。预算考核作为企业经营者业绩考核范围，作为年度综合评价计分的依据之一。预算考核的主要内容包括：

（一）预算目标准确性考核。将经市国资委审议批准的全面预算指标与经中介机构审计的年度财务决算财务指标进行对比，主要财务预算指标偏差率原则上控制在＆plusmn；10％以内，作为全面预算准确性的考核指标。

（二）预算管理考核。重点考核企业预算管理工作的推进和完善情况，主要考核内容包括：

1．预算组织机构的履职情况，主要考核监管企业预算组织机构的设立和履职情况。

2．预算管理体系的建设情况，主要考核监管企业预算管理制度体系的建立和执行情况。

3．预算目标确定的合理性情况，主要考核预算目标与战略规划的衔接。

4．预算控制的有效性情况，主要考核预算管理体系的有效性及成本费用的控制、预算分析、跟踪落实等情况。

第四十五条监管企业负责对下属预算执行单位进行考核评价。企业应当建立全面预算执行结果考核制度，将全面预算目标执行结果纳入各预算执行单位和个人考核体系，切实做到有奖有惩、奖惩分明。

第八章 责任追究

第四十六条监管企业不按时上报本办法规定的相关报告或者上报全面预算报告不符合统一编制要求、存在严重质量问题，以及全面预算执行监督不力的，由市国资委责令限期整改。不按期整改的，追究有关责任人员的责任。

第四十七条监管企业在全面预算管理工作中弄虚作假，或者上报的全面预算报告与内部全面预算不符的，市国资委给予通报批评。

第四十八条监管企业编制年度全面预算主要指标与实际完成值差异较大的，由市国资委要求监管企业作出专项说明，无正当理由的，市国资委给予警告。

第九章 附则

第四十九条有关法律、法规、规章对国有控股上市公司、在国外及港澳台地区设立的企业全面预算管理有特殊规定的，从其规定。

第五十条人工成本、履职待遇及业务支出等子预算另有规定，从其规定。

第五十一条本办法自发布之日起实施。

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